Publikacje SKO: Sprawozdanie z działalności Kolegium za 2010 r.

[i]  -  dot. spraw, które wpłynęły do SKO w latach poprzedzających okres objęty informacją, ale nie zostały załatwione przez SKO,

[ii]  -  patrz  pkt 1.  ppkt 1.2. ,

[iii] - dot. spraw, które wpłynęły do SKO w roku objętym informacją, a do których zastosowanie mają przepisy Ppsa tj. m.in. skargi, skargi kasacyjne, zażalenia i inne, wykonywane w trybie tej ustawy – patrz m.in. przyp.11;

[iv] - decyzje (postanowienia) kończące postępowanie odwoławcze (zażaleniowe) prowadzone przed SKO jako organem II instancji (w tym art. 134 Kpa) oraz inne wydane w tym postępowaniu np. zawieszenie postępowania – art. 97 § 1 i 98 Kpa lub art. 201 § 1 i art. 204 § 1 Op ;

[v] - decyzje (postanowienia) kończące postępowanie prowadzone po wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy wydane przez SKO w trybie art. 127 § 3 Kpa oraz decyzje (postanowienia) kończące postępowanie odwoławcze (zażaleniowe) prowadzone przed SKO jako organem II instancji w trybie art. 221 Op ;

[vi] - decyzje (postanowienia) wydane przez SKO jako organ I instancji np. w postępowaniu dot. stwierdzenia nieważności (art. 156 § 1 Kpa oraz art. 247 § 3 Op) lub wznowienia postępowania (art. 145 § 1 Kpa oraz art. 240 § 1 Op), postanowienia wydane w trybie art. 65 § 1, art. 66 § 1 i 3 Kpa, art. 169 § 4 Op  oraz inne wydane w tych postępowaniach np. zawieszenie postępowania – art. 97 § 1 i 98 Kpa lub art. 201 § 1 i art. 204 § 1 Op ;

[vii]  - np. postanowienia dot. sporów kompetencyjnych (art. 22 § 1 pkt 1 Kpa), wyznaczenia organu wskutek wyłączenia (art.25-27 Kpa oraz art.130 i 132 Op), dopuszczenia organizacji społecznej do udziału w postępowaniu (art.31§ 2 Kpa), odmowy przywrócenia terminu (art. 59 § 1 i 2 Kpa), odmowy udostępnienia akt ( art. 74 § 2 Kpa oraz art. 179 § 2 Op), wniosku o wyjaśnienie, uzupełnienie oraz sprostowanie (art.113 Kpa oraz art.213 i 215 Op), wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji (art.224 § 3 pkt 2 Op), opłat i kosztów postępowania (dział IX Kpa);

[viii]  -  dot. również postanowień zgodnie z art. 144 Kpa oraz art. 239 Op

[ix]  -  dot. również postanowień zgodnie z art. 126 Kpa oraz art. 219 Op

[x] -  dot. spraw, które nie zostały załatwione przez SKO w roku objętym informacją ;

[xi]  - liczba skarg skierowanych do sądu w stosunku do ogólnej liczby podjętych przez kolegium                  w roku objętym informacją rozstrzygnięć podlegających zaskarżeniu;

[xii]  - obejmuje inne sprawy prowadzone przez Kolegium w trybie przepisów Ppsa np. wezwanie do usunięcia naruszenia prawa (art. 52 § 3), wniosek o sprostowanie omyłki pisarskiej (art. 156), wniosek o uzupełnienie wyroku (art. 157), wystąpienie o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego (art. 15 § 1 pkt 4 w zw. z art. 4), wniosek o zawieszenie postępowania przed sądem i o podjęcie zawieszonego postępowania (art. 123-131) czy wznowienie postępowania (art. 270) itd. ; 

INFORMACJE DODATKOWE I WNIOSKI

1.    Wybrane problemy z orzecznictwa Kolegium –  wg rodzaju spraw; 

W 2010 r. Kolegium w Pile zwróciło uwagę na  niżej wskazane problemy orzecznicze.  

Na interpretację  przepisu art. 52 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu  i zagospodarowaniu przestrzennym /Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm./.

Problem zawartości wniosku o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, w kontekście doniosłej roli wniosku jako dowodu w postępowaniu administracyjnym.

Zgodnie z przepisami art. 52 ust. 2 pkt 1 ww. ustawy wniosek powinien zawierać określenie granic terenu objętego wnioskiem, przedstawionych na kopii mapy zasadniczej lub, w przypadku jej braku, na kopii mapy katastralnej (do czasu tworzenia katastru mapy ewidencji gruntów), przyjętych   do państwowego zasobu geodezyjnego lub kartograficznego, obejmujących teren, którego wniosek dotyczy, i obszaru, na który ta inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:500 lub 1:1000, a w stosunku do inwestycji liniowych również w skali 1:2000.

W powyższym, dość rozbudowanym opisie wymaganych map, pewne wątpliwości mogą budzić następujące kwestie:

1)    kto i na jakiej podstawie może ustalić, czy mapa obejmuje oprócz terenu inwestycji także cały obszar, na który planowana inwestycja może oddziaływać?;

2)    czy kopia mapy, o której mowa w ww. przepisach, oznacza wyłącznie wtórnik mapy potwierdzony za zgodność przez właściwego miejscowo starostę z oryginałem mapy przechowywanym w państwowym zasobie geodezyjnym i kartograficznym?;

3)    czy w przypadku braku w państwowym zasobie geodezyjnym i kartograficznym mapy zasadniczej dla całości lub części terenu inwestycji lub terenu jej oddziaływania, a także braku map ewidencji gruntów (katastralnych) w odpowiedniej skali (1:500 lub 1:1000, a dla inwestycji także 1:2000), co jest nadal powszechne (np. w powiecie pilskim, tylko nieliczne obręby geodezyjne posiadają w zasobie mapę ewidencji gruntów w innej skali niż 1:5000) dopuszczalne jest także przedstawienie ww. terenów na mapie w skali 1:5000?

Powyższe pytania, wbrew pozorom, nie dotyczą spraw błahych. Często bowiem, z takich, czysto formalnych, powodów kwestionuje się całość postępowania administracyjnego, szczególnie, gdy badaniem jego prawidłowości zajmują się sądy. Częste są niedociągnięcia formalne wniosków w tym zakresie, a mimo to organy nie wzywają stron do uzupełnienia wniosku w trybie przepisów art. 64 §2 Kpa. Skutki takiego stanu rzeczy to ciągnące się latami postępowania, nierzadko z zaskakującymi rozstrzygnięciami na końcu. Sytuacji takich można by uniknąć, gdyby odpowiednio wcześniej wyegzekwowana została przez organ pierwszej instancji odpowiednia  zawartość wniosku.

Wątpliwości dotyczyły regulacji prawnych  związanych z weryfikacją  dochodu świadczeniobiorców na podstawie przepisów ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych /Dz. U. z 2006 r.  Nr 139, poz. 992 ze zm./i przepisów wykonawczych. Kolegium  jako organ odwoławczy  stoi na stanowisku, że stosowanie wykładni innej niż językowa, powinno mieścić się  w granicach  wyznaczonych przez możliwe znaczenie wyrazów zawartych w tekście prawnym.  Od ustawodawcy oczekuje się precyzyjnych regulacji tym bardziej, że sposób ustalania dochodu przyjęty w ustawie i przepisach wykonawczych jest   bezpośrednio związany z budżetem państwa oraz budżetem jednostek samorządu terytorialnego. Natomiast formułowanie rozwiązań prawnych  powodujących  rozbieżną interpretację normy prawnej często wpływa na zwiększenie planowanych wydatków budżetowych.

 Zgodnie z art. 3 pkt 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych, przez dochód rodziny należy rozumieć przeciętny miesięczny dochód członków rodziny uzyskany w roku kalendarzowym poprzedzających okres zasiłkowy. Dochód rodziny uzyskany w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy podlega korektom w związku ze zdarzeniami, jakie mają miejsca w tym roku oraz później (do czasu złożenia wniosku). Zdarzenia te mogą powodować pomniejszenie albo powiększenie ustalonego dochodu rodziny. Zgodnie z art. 5 ust. 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych, w przypadku utraty dochodu prawo do zasiłku rodzinnego ustala się na wniosek osoby ubiegającej się o świadczenie, na podstawie dochodu rodziny lub dochodu osoby uczącej się pomniejszonego o utracony dochód. Natomiast w przypadku uzyskania dochodu przez członka rodziny, osobę uczącą się lub dziecko pozostającej pod opieką opiekuna prawnego, prawo do zasiłku rodzinnego ustala się na podstawie dochodu rodziny, osoby uczącej się lub dziecka powiększonego  o uzyskany dochód (art. 5 ust. 4a ustawy). Sytuacje zakwalifikowane jako utrata dochodu  czy uzyskanie dochodu, określone zostały w art. 3 pkt 23 i 24 ustawy o świadczeniach rodzinnych.

            Z powyższych unormowań wynika, że dla ustalenia prawa do zasiłku rodzinnego i dodatków do zasiłku rodzinnego ustawodawca uznał za decydujący dochód rodziny uzyskany w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy i od jego wysokości uzależnił prawo strony do wnioskowanego świadczenia.

      Największe wątpliwości interpretacyjne budzi treść § 18 rozporządzenia, Ministra Polityki Społecznej z dnia 2 czerwca 2005 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne (Dz.U.05.105.881) regulującego powiększenie dochodu rodziny o miesięczną kwotę dochodu uzyskanego przez członka rodziny już po zakończeniu roku, z którego dochody stanowiły podstawę ustalenia prawa do świadczeń rodzinnych. Z literalnego brzmienia tego przepisu wynika bowiem, że w przypadku uzyskania przez członka rodziny dochodu po roku, z którego dochody stanowią podstawę do ustalania prawa do świadczeń rodzinnych, do dochodu rodziny stanowiącego podstawę do ustalenia prawa do świadczeń rodzinnych (przeciętnego miesięcznego) dodaje się miesięczną kwotę dochodu uzyskanego przez członka rodziny. Takie rozumienie przepisu § 18 rozporządzenia najczęściej  stosują organy pierwszej instancji.

Kolegium podziela stanowisko wyrażone w orzeczeniach sądów administracyjnych, iż dosłowne rozumienie przepisu § 18 rozporządzenia polegające na dodaniu do dochodu rodziny uzyskanego w roku bazowym kwoty miesięcznego dochodu uzyskanego przez członka rodziny w roku następnym, pozostaje w sprzeczności z ustawową definicją dochodu, a określenie „dodaje się miesięczną kwotę dochodu uzyskanego przez członka rodziny należy rozumieć jako obowiązek dodania wielkości przeciętnego miesięcznego dochodu na członka rodziny obliczanego w skali rocznej, uzyskanego po roku, z którego dochody stanowiły podstawę do ustalania prawa do świadczeń

Istotne zagadnienie prawne dotyczyło również stosowania  przepisu art.17 ust.1 ustawy  o świadczeniach rodzinnych w zakresie ustalania kręgu osób uprawnionych do otrzymania z tytułu opieki nad  osobą niepełnosprawną świadczenia pielęgnacyjnego.    Zgodnie z art. 17 ust.1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy /Dz. U. Nr 9, poz. 59 ze zm./ ciąży obowiązek alimentacyjny,  a także opiekunowi faktycznemu dziecka, jeżeli nie podejmuje lub rezygnuje z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad dzieckiem legitymującym się orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji, albo osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.

Wykładnia art. 17 ust. 1 ustawy,  jak wynika z orzecznictwa sądowoadministracyjnego,  wobec dokonanej kontroli konstytucyjnej tego przepisu  (wyrok TK z dnia 18 lipca 2008 r. w sprawie P 27/07, OTK seria A 2008/ nr 6, poz. 107 oraz wyrok TK z dnia 22 lipca 2008 r., sygn. akt P 41/07 (OTK seria A 2008, nr 6, poz. 109), powinna być wykładnią celowościową, systemową i przede wszystkim prokonstytucyjną. Takie rozumowanie  pozwala uznać, że koniecznym dla przyznania  świadczenia pielęgnacyjnego są dwa elementy: po pierwsze – sprawowanie  rzeczywistej opieki nad osobą wymagającą stałej pielęgnacji, po drugie - niepodejmowanie z tego powodu pracy.  Przyjęcie takiego stanowiska pozwala następnie ocenić, że ustawa przyznaje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego także osobie,  która  nie podejmuje  lub rezygnuje  z zatrudnienia  lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad pełnoletnim członkiem jej rodziny legitymującym się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, wobec którego osoby tej nie obciąża obowiązek alimentacyjny, a jednocześnie jest ona jedynym członkiem rodziny niepełnosprawnego, która może się nim opiekować. Podczas gdy literalne brzmienie przepisu  art. 17 ust. 1 ustawy  umożliwia nabycie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego wyłącznie osobie obciążonej obowiązkiem alimentacyjnym.

Bezpośrednio z przepisem art. 17 ust. 1 cytowanej ustawy, związana jest interpretacja negatywnej przesłanki wyrażonej  w ust. 5 pkt 2 lit. a) tego artykułu, zgodnie z którą  świadczenia pielęgnacyjne nie przysługują, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim.  Przyjęta powszechnie przez organy pierwszej instancji właściwości miejscowej Kolegium w Pile,  interetacja przepisu  art. 17 ust. 5 pkt 2 lit.a)  wykluczająca   współmałżonka  z katalogu osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego nie jest właściwa. Fakt, iż wspólmałżonek występuje o świadczenie pielęgnacyjne w związku ze sprawowaniem opieki nad ( żoną, mężem), nie może stanowić podstawy do odmowy przyznania tego świadczenia z uwagi na pozostawanie osoby wymagającej opieki w związku małżeńskim z wnioskodawcą. Interpretacja wymienionego przepisu art. 17 ust. 5 pkt 2 lit.a) ustawy, zaprezentowana przez organy pierwszej  instancji  jest, zdaniem Kolegium  nie do przyjęcia w kontekście wskazanego wyroku Trybunału Konstytucyjnego, z dnia 18 lipca 2008r. (sygn. akt P 27/07).   Wprawdzie przepis art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) nie został poddany bezpośredniej kontroli Trybunału, jednakże nie ulega wątpliwości, że jego wykładnia powinna uwzględniać konstytucyjne zasady, w tym wyrażoną w art. 32 ust. 1 Konstytucji, zasadę równości, albowiem w przeciwnym razie skutki wyżej wymienionego wyroku zostałyby zniweczone. 

2.    Przyczyny zaległości w rozpatrywaniu spraw oraz  proponowane rozwiązania w tym zakresie, itp.;

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Pile w 2010 r.  swą właściwością miejscową obejmowało teren  liczący 467121 mieszkańców (dane za III kw. 2010 r.).                                                                                      

W 2010 r.  do Kolegium w Pile wpłynęły 1983 sprawy, zakwalifikowane do rejestracji zgodnie z uchwałą nr 14/2008 KRSKO z dnia 24 listopada 2008 r.  Analiza bieżącego  wpływu  spraw  w latach 2007 - 2010 wykazuje tendencję wzrostową, w  porównaniu do 2007 r. (1218) wpłynęło  ok. 63% spraw więcej, do roku 2008 (1814) o 9%., do 2009 r. (1940 ) o 2,2%. Wskaźnik natężenia, tj. ilość spraw ogółem przypadających na 1000 mieszkańców kształtował się na poziomie minionego roku i wynosił  średnio 4,2  (2009 r.- 4,2, 2008 r. - 3,6, 2007 r.– 2,6).  Najwyższy wskaźnik powyżej 4, należy przypisać powiatom: złotowskiemu – 5,3, obornickiemu - 4,8 i pilskiemu - 4,3, najniższy prezentuje powiat wągrowiecki - 2,4.

W roku objętym informacją    Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Pile prowadziło ewidencję dla 2 289 spraw (w tym   306 spraw niezałatwionych w  2009 r.). Natomiast na koniec roku 2010 pozostały 151 sprawy ( 143 administracyjnych oraz 8 spraw z aktualizacji opłat za użytkowanie wieczyste nieruchomości gruntowej). Uznać należy, że liczba ta, w znakomitej większości z bieżącego wpływu, stanowi  średniomiesięczną liczbę spraw przeznaczonych na  posiedzenia. Nie można zatem mówić o zaległościach. Występują jednak opóźnienia związane ze sporządzeniem uzasadnień do podjętych rozstrzygnięć. 

Kolegium, realizując zadanie sprawowania funkcji organu wyższego stopnia w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej należących do właściwości organów samorządu terytorialnego, wykonało je w 93 %, do zaplanowanego miernika 94%.  Przy niezmienionej  liczbie etatowych członków w 2010 r. Kolegium w Pile załatwiło łącznie  2138 spraw ( o ok. 15% więcej niż  w poprzednim roku), w tym udział pozaetatowych orzeczników stanowił  ok. 23% ogółu spraw załatwionych. W roku objętym informacją Samorządowe Kolegium Odwoławcze  w Pile odbyło  153 posiedzenia  i  rozprawy. 

W 2010 r. na jednego członka etatowego przypadało średnio ok. 356 spraw, a na miesiąc średnio 30 spraw.  Biorąc pod uwagę, że obciążenie pozaetatowych członków uzależnione jest od ograniczonych środków finansowych będących w dyspozycji Kolegium oraz dyspozycyjności orzeczników pozaetatowych, gros spraw załatwionych przypisać należy członkom etatowym. Analiza dokonana w zakresie liczby spraw przypadających na jeden etat orzeczniczy, przy uwzględnieniu zagadnień merytorycznych oraz szerokiego zakresu tematycznego, wskazuje, że istnieje granica , do której można  zwiększać obowiązki orzeczników Kolegium.  Stale rosnąca liczba spraw, przy niezmienionym poziomie etatów, wiązać się będzie z  przekraczaniem  terminów załatwiania spraw przewidzianych w art. 35 i art. 36 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 139 i art. 140 Ordynacji podatkowej. Nadmierne obowiązki  nakładane na orzeczników, nacisk na szybkość działania organu odwoławczego może nie mieć przełożenia  na wnikliwe i rzetelne  rozpoznanie indywidualnej sprawy administracyjnej.

Należy zauważyć,  że  liczba spraw załatwianych  przez Kolegium,  przy niezmienionym od 2000 r. liczbie etatowych orzeczników,  wykazuje tendencję wzrostową w sytuacji kiedy sprawy  są coraz bardziej złożone ( w 2002r. - 994 sprawy, 2003 r.- 1189 spraw, (…) 2007 r.- 1300 spraw, 2008 r. – 1789 spraw,  2009 r. – 1858 spraw, 2010 r. - 2138 spraw). W roku objętym informacją zniwelowano zaległości powstałe   w  2009 r. Analiza wpływu spraw oraz wykazanych   w latach  2007-2010 rozstrzygnięciach wskazuje, że dalsza maksymalizacja liczby orzeczeń wydanych przez Kolegium ograniczona jest  czynnikiem ludzkim, konkretnie - liczbą posiadanych etatów orzeczniczych.  

W 2010 r. nie uległa zmianie struktura rodzajowa zarejestrowanych spraw. Z analizy ilościowej wynika, że    sprawy z zakresu  szeroko rozumianej pomocy socjalnej  stanowiły w 2010 r.   49% ogółu spraw administracyjnych (2007 r. – 464, 2008 r. – 614, 2009 r. – 738, 2010 r.- 884),  przy czym  w tej grupie spraw, podobnie jak w roku minionym,  dominowały zagadnienia związane z weryfikacją  orzeczeń organów pierwszej instancji w związku z zachodzącą koordynacją systemów zabezpieczenia społecznego w części dotyczącej świadczeń rodzinnych wobec  obywateli Unii Europejskiej, Europejskiego Obszaru Gospodarczego (Islandii, Lichtensteinu, Norwegii) oraz Szwecji ( 75%).